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【生态话题】
 
金融精准扶贫下的林权抵押机制设计
 
 
更新时间: 2017-11-09 15:45:15     来源: 中国绿色时报(2017-11-09)
 
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    金融精准扶贫是提高金融市场效率、促进地区经济发展、增加贫困地区林农收入的有效手段,但作为金融精准扶贫重要措施的林权抵押政策,在实践过程中却存在着定位不清、扶贫对象不明、扶贫效率低下的问题。

    2015年,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台,提出“精准扶贫、精准脱贫”的基本策略,对贫困内涵界定以及扶贫工作措施制定、评价和反馈等进行了细化。在金融政策支持上,国务院扶贫办出台了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》,人民银行等7部委联合印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》等政策。为配合上述政策实施,国家林业局印发了《关于在贫困地区开展国家林下经济及绿色特色产业示范基地推荐认定的通知》,对特色产业示范基地给予金融支持,以促进产业发展,助推精准扶贫。

    贫困地区和贫困群体绝大部分分布在山区,林木、林地资源对他们来说既是重要的消费资源,也是重要的生产资料,增强森林资源的资产化能力是促进贫困地区发展和人口脱贫的重要渠道。作为中国森林资源重要组成部分的集体林,理应成为促进林区发展、增加林农收入的重要资源。但是,经过近30年的集体林产权制度改革和发展,林业对居民收入的贡献率依然较低。据统计,林业经营收入对农村居民收入的贡献率仅为2%,集体林区林农林业经营的积极性依然有待提高。总体而言,中国有较充足的可以用于林业生产的基本生产要素,但森林资源短缺与经营绩效低下的严峻问题,使得林业生产的纯收益偏低。

    金融发展对经济增长存在着清晰的影响,为经济增长提供了方便而可靠的交易方式,促进了规模效应,提高了储蓄能力并转变为投资,改变了资源分配,将资本引入到更有效率的生产经营活动中去,由此对经济增长产生促进作用。但金融发展与经济增长并不完全呈简单线性关系,只有在合适的匹配关系下,金融才能促进经济增长,也就是说,不同经济发展阶段的最优金融结构与经济发展对金融服务的需求相匹配。设计与经济发展水平和结构相一致的金融服务体系,提高金融服务经济增长的精准化水平,增强集体林权的资产化能力,对提升林业经营效率以及增加林农收入具有正向促进作用,对丰富金融精准扶贫内涵、促进贫困地区经济发展、贫困林农收入增长具有重要意义。

农民喜领林权证。 (资料图)

    金融资源精准扶贫能力有待提升

    金融扶贫的渠道可以分为直接渠道和间接渠道。直接渠道就是直接向贫困群体提供金融服务,间接渠道是对贫困地区整体发展进行系统化规划,通过发展扶贫产业等方式带动贫困群体脱贫。从理论上来说,间接渠道在反贫困的可持续发展进程中较直接渠道更为有效,原因在于对于贫困群体而言,虽然能够对其提高金融支持,但贫困群体往往将生产决策与消费决策分离,如果贫困群体追求的是消费效用最大化,金融能够带来的“输血”效应将无法达到提供“造血效用”的目标。间接支持渠道能够让贫困群体分享工业化进程带来的经济增长红利,通过金融发展改善宏观经济运行环境、创造更多就业机会,以此促进地区经济发展,从而减缓贫困。

    通过金融资源的优化配置减少金融资金的错配是促进生产效率提升的前提条件,但实践上可能出现的情况是金融资源并不能达到最优配置。例如,绝大部分金融资源配置在城市,农村地区金融排斥现象较为严重,这并非是由于农村地区金融资源需求量低,主要是金融机构认为农村金融市场存在着严重的信息不对称、逆向选择和道德风险,以及农村地区开办金融机构成本较高等问题,进一步约束了农村金融资源的供给,信贷约束进一步提升。金融资源的优化配置,特别是在扶贫领域,可以理解为金融资源精准扶贫能力的提升。研究发现,即使是扶贫型小额信贷也会出现信贷设计目标和实际目标偏离的问题,主要表现在贫困群体并未表现出显著的借贷需求和借贷行为,在信贷群体选择上往往是以本地区收入中等及以上的农户为主要目标,原因在于,严格的信贷甄别机制以及风险控制机制将真正的贫困群体排除在信贷资源配置之外,导致在实践工作中贫困农户被挤出,其有效信贷需求不足。金融精准扶贫的资源配置方式有两种:一种是向脱贫成效更好的领域、对象提供数量和质量更高的金融资源,提升金融资金实际效率;另一种是改变过去“撒芝麻”的运作方式,继续整合金融扶贫资源,实现金融资源的规模化效应。

    健全林权抵押机制是实现

    金融精准扶贫的有效措施

    林权抵押政策机制的出台会促进森林资源的资产化功能转变,对提升金融服务质量、增加信贷服务供给具有良好的预期激励效应,对提高贫困人口收入、优化家庭资源配置效率、促进贫困地区林农整体脱贫、实现森林资源可持续发展具有重要意义。林权抵押政策能够促进福利性小额信贷的发展。小额信贷服务能够提升信贷者的收入水平,对分配收入变化有重要意义,特别是对女性参与者具有显著的正面溢出效应。国内学者也持相似观点,提出信贷资金的可得性是促进农民收入增加、农村经济发展的关键,获得信贷对提升农户收入具有正向作用。许多学者发现,得到贷款对农户福利(包括收入)具有促进作用,他们通过比较有无获得贷款的农户发现,获得贷款的农户家庭收入比未获得贷款农户明显更高。当增加对后者的贷款金额时,农户收入就会随之增加。从农户的主观角度也同样得出类似结论,赋予农户抵押权可以缓解农户资金约束、改善生产情况以及促进收入增加。有学者通过研究发现,农户每获得100元贷款其纯收入就会因此增加93.05元。但金融机构在实践中往往对普通农户进行较为严格的信贷约束。有学者根据经验证据发现,洪都拉斯和尼加拉瓜两国在财富最低的1/5处分别有60%和80%农户受到正规信贷的信贷约束,而在财富最高的1/5处,却分别只有13%和30%受到信贷约束。

    在资源配置过程中,金融资源是重要的生产要素之一。但是在现实中,金融资源的配置受到非常复杂因素的制约,比如上述提及的交易费用限制了金融资源配置。金融资源错配现象在实践中一直较为严重,即使在扶贫信贷资源分配上也存在着目标不清、效率低下的问题。林权抵押政策设计被认为是降低信息不对称的措施之一。对于如何能够发挥森林资源的资产化功能,中央和地方政府相继出台了促进林权抵押效率提高的相关政策,2016年中央一号文件又强调指出“积极发展林权抵押贷款”,这为健全林权抵押贷款制度提供了政策依据。在具体操作措施上,国务院和相关部门相继发布了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》及《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》,使林权抵押政策和抵押机制设计更加完善,林权抵押的金融支持环境进一步提升。但是,中国林权抵押政策和绩效的研究忽视了林农的异质性问题,信贷对不同收入水平农户的技术边界会产生不同影响。

    上述理论分析表明,金融扶贫对产出水平较低农户的边际产出效应较高,其原因在于,较为贫困的林农的投入要素只是劳动力,在林业经营过程中劳动力和资本存在着一定的替代效应,随着劳动边际贡献的减少,资本要素投入能够带来更先进的技术,因而边际产出效率较高。实践中也出现了大量有益尝试,比如浙江已经开始试点实行的林农小额循环贷款、森林资源收储中心担保贷款、“林贷通”(集体林权抵押+信用农户、集体林权抵押+信用农户互保)、公益林抵押等。从具体实施模式上看,中国现阶段存在的模式包括林农个体抵押贷款、农户联保抵押贷款、专业担保公司、林业经济合作组织、村级生态公益林补偿质押基金、公益林信托收益权担保贷款、“反担保式”、“交易—鉴证—抵押”、风险补偿基金等。

    当前,中国林权抵押政策在实践过程中依然存在着若干问题,表现在农户贷款覆盖率低、贷款条件苛刻等几个方面。以云南省为例,尽管129个县中已经有121个开始办理了林权抵押贷款,但是农户覆盖率较低。在云南景谷县调查的197个农户中,获得林权抵押贷款的农户只占到受访农户的12.69%,其中只有15户获得了足额贷款。实践中多数银行在林地规模、林种、林龄、贷款额度、抵押率以及贷款期限等方面设置了较高的贷款门槛。

    在贷款时间和利率方面,林权抵押贷款利息与商业利息基本相同,有的甚至更高。例如,云南省保山市农村信用社的贷款月息在6.9‰-8.64‰,相当于基准利率上浮40%-60%,林农和林业企业难以承受。此外,贷款程序复杂,贷款成本偏高。典型的林权抵押贷款办理程序主要为林农提交申请→金融机构对申请人进行资格审核→到现场进行森林资源资产核查→委托评估→申请林权抵押登记→林权管理部门审核登记→出具林权抵押登记权利证明书→金融机构办理贷款手续→贷后管理→信用收回等,一般完成整个程序需要1个月左右。对于金融机构来说,相对于林业企业的贷款,单个分散的林农林权抵押贷款同样需要进行评估、审查等手续,人力资本投入较大。金融机构在开展林权抵押贷款时对林农贷款缺少内在利益驱动。

    金融产品供给和需求方面存在错位。林权抵押贷款的服务对象是林农及涉林企业,但由于监管成本高昂,林权抵押贷款在申办以后的具体用途往往与贷款初始目标偏离。对农户而言,其消费性资金需求和生产性资金需求无法得到明确界定,导致金融机构信贷供给积极性受到影响,给金融机构带来风险。在贷款风险方面,保险机制不健全,贷款风险分散机制未建立。林业经营的弱质性和低回报率导致林农并无保险意愿。

    采伐指标控制也影响着林权抵押贷款。由于林木采伐指标控制严格,采伐管理制度的存在直接影响了林农对未来的收入预期,严格限制的林木采伐权降低了林农森林经营的预期。在现行的采伐管理制度条件下,如何获取采伐指标是林农面临的主要问题。严格的采伐管理制度一方面不利于林农按期偿还贷款,另一方面也不利于银行在面对信贷风险时及时对抵押物进行处置。在担保方面,目前普遍存在的情况是借款人提供或者是借款人委托其他人提供担保,当借款人或其委托的人担保能力不足时,将严重影响贷款申请的进度。

 安徽兴达典当有限公司员工在淮上区现场查勘,办理林权抵押贷款业务。 (资料图)

    以林权抵押为核心

    设计金融精准扶贫政策

    从上述分析可以发现,当前林权抵押机制设计依然存在着政策目标模糊、贫困地区和贫困群体信贷约束较为严格、林权抵押绩效低下的局面。林权抵押过程中的信息不对称使得银行需承担高额的交易成本,从而对农户特征、贷款期限、贷款利率等进行了一系列的约束。信贷约束又进一步通过阻碍农户资源的合理配置对农户收入的增加产生抑制作用。因此,政府、银行等金融机构应采取积极措施增加贫困地区金融资源供给。为了缓解信息不对称带来的道德风险和逆向选择,提高银行的信贷资源供给积极性,建议从如下几个方面着手。

    一是制定以林权抵押为核心的团体抵押机制。在林权抵押机制设计上,应该避免“一刀切”现象,以收入为衡量标准,针对不同地区、不同收入群体制定不同的林权抵押政策,真正发挥林权抵押机制在金融精准扶贫中的作用。为了降低单个农户申请贷款带来的信用风险问题,应该发展以农民自发组织的林地承包经营合作社为反担保平台的融资模式。首先是基于若干个农户自发组织成立协会,制定协会贷款抵押章程。新加入的农户对该章程只有接受和拒绝的权利,将林地经营权抵押给协会,从而获得经营权抵押协会的总担保;但是为了降低个体农户对协会的敲竹杠后果,如该农户拟向银行申请贷款,那么需与其他若干户林农组成联保。一旦发生信用风险,该农户信贷问题可以转嫁给联保的其他农户,从而降低银行风险。当然,该农户受到的惩罚就是信用降低,后续信贷融资能力会大幅度减弱,从而有效避免银行信贷风险。合作社作为总担保向银行出具承诺书,申明如社员无法按期偿还贷款则合作社及参与联保的社员自愿承担连带偿还责任,并拥有自行处理林地承办经营权流转的能力。从上述设计机制可以发现,一旦林农经营失败,林农拥有的林地资源依然存在,同时联保机制有效降低了林农“逆向选择”的可能性;抵押权和贷款相分离,林农与合作社之间的关系是抵押与担保的关系,与银行的关系只是简单的信贷合作关系,也有效降低了银行的审查、监管成本;合作社主要负责社员的信用记录和交易记录;在政府层面,林农或林业企业进行林权抵押贷款时建立起信用档案记录制度,对于信用户可以实行相关优惠政策,如贷款优先、服务优先等;对恶意逃避金融债务的个人或企业则可以采取通报、停贷甚至追究法律责任等措施,以构建起良好的信用环境。

    二是构建多功能、多层次的农村金融政策体系。农村金融市场的发展和金融精准扶贫之间关系密切,对农村金融市场的定位应该基于资本配置与风险管理的双重标准。纵观农村金融市场发展历史可以发现,如果忽略了农村金融市场的风险,那么农村金融资源供给和配置往往是效率低下的。政府在农村金融市场发展过程中的主导作用虽然暂时性地缓解了农村金融供给不足的问题,但是从长期来看,农村金融风险集聚和效率低下的局面不可避免,特别是林业经营自身的“弱质性”更进一步约束了林权抵押机制实施效果。应该以林权抵押机制作为农村金融体系的一个重要组成部分,建立多功能、多层次的农村金融体系,这对促进林权抵押机制的完善和发展具有正向促进作用。林权抵押机制设计和实施是一个系统工程,森林资源资产化以及价值的实现能力决定了林权抵押政策成功的可能性。通过设计一个多功能、多层次的金融服务体系,确立金融精准扶贫的福利性和市场行为结合的定位,可以将政策性金融、市场性金融以及小微型金融相结合,形成林权抵押机制的多功能性发展格局。

    三是完善森林保险机制,与银行等金融机构形成信息共享。林业经营过程中面临的最大风险是火灾等自然或者人为灾害,提升林业经营保险水平、降低林业经营风险是促进林权抵押机制顺利实施的重要条件。鉴于林业经营过程中的正外部性,林业经营保险应该建立在以政府公共财政支出为主、林农等经营户为辅的前提下,形成政府、银行、保险公司、合作社或龙头企业信息共享的局面。总体上看,林业经营保险依然依托林业经营合作社,避免了个体农户的低效率局面。在森林经营保险机制构建上,应由政府成立林业经营保险基金与商业保险进行对接,依托林农自发成立的合作社经营商业保险;同时,商业银行依托合作社向林农提供林权抵押贷款业务,商业保险公司、银行、合作社以及政府部门(主要是林业部门)构建信息流通机制,以降低经营风险和成本。

    四是降低贫困地区金融服务门槛,开发金融精准扶贫产品。在金融市场上,贫困群体参与市场能力较弱,获得金融市场服务可能性较低。因此,应增强贫困群体参与金融市场的机会,通过以提升市场参与能力为主、救济方式为辅的方式增强普惠金融发展。基于贫困群体缺乏抵押资产、市场活动能力弱的现状,应采取小额信贷、贫困群体林权抵押、联户联保贷款等方式;通过政府设立扶贫互助资金、小额贷款保险和小额贷款风险补偿等方式,降低银行等金融机构风险;在政府引导下,贫困地区林农可以森林资源为筹码,设立林业经营合作社,将个体信贷申请演变为合作社担保的团体贷款。政府应积极采取措施,分散林权抵押部分风险,增强银行的信贷资源供给积极性。

    (金银亮系南京林业大学经济管理学院博士生,张红霄系南京林业大学经济管理学院教授、博士生导师)

 
(作者: 金银亮 张红霄)        (编辑: 刘霞)    
 
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